张家界旅游资源保护法律机制研究

 

  １．１　张家界旅游资源基本概况

  张家界为湖南省西北部的一个著名旅游城市，其位于武陵山脉，其所辖区县共计四个，分别为武陵源区、永定区、桑植县、慈利县，其幅员辽阔，辖区面积共计约９５６３平方千米，所住人口总数在１６０万左右，其包含１９个少数民族，共计约１１５万人口，其中土家族占多数，是著名的少数民族聚集地。张家界的气候特点为：四季分明，气候适宜，年平均气温在１６度左右，为亚热带季风湿润性气候。以旅游立市的张家界，旅游资源丰富而独特，以武陵源核心景区为例，其作为著名的自然生态景区最主要的地貌特征为石英砂岩峰林，景区面积在３９６平方千米左右，景区包含各种壮丽景观，同时被誉为 “大自然的迷宫” “扩大的盆景、缩小的仙境”。

  １．２　张家界旅游资源保护现状

  １．２．１　旅游资源开发的过度商业化

  旅游资源区或景区的发展方向逐渐趋于商业化，这也进一步加快了对旅游资源的破坏。一方面，开发或投资旅游的企业或个体有意将开发旅游资源视为发展旅游经济产业，在开发旅游资源过程中将旅游经济功能作为其出发点，尤其是房地产企业为谋取巨额经济利益而大肆新建土木，进行广泛的旅游开发，极大地破坏了当地的旅游资源，在获取经济利益的同时付出了破坏生态环境的巨大代价；另一方面，中国地方政府为了更好地贯彻落实全民招商政策，力争早日完成招商工作，肆意满足或者迁就旅游投资商或开发商，即使是后者的要求不合理，政府部门也只能视而不见，任由其破坏旅游资源，其目的仅仅是为了获取一纸招商签约。市政府对张家界景区上游地带布局不合理的宾馆、店铺、招待所、商场及居民和管理服务机构等进行了拆迁，都是资源区或景区过度商业化的典型例证。

  １．２．２　核心景区内环境污染严重

  张家界核心景区主要由三大景区１８个景点组成，以这部分景点的中心进行相关旅游项目的开发和建设，并慢慢地建成了６个服务接待站，包括中湖、天子山、袁家界等。然后，在投资开发过程中缺乏合理的方案策划，加之环境保护意识薄弱，最终造成该生活区内存在严重的环境污染现象。张家界旅游业在不断发展的同时，在旅游过程中产生的巨大旅游垃圾，以张家界森林公园为例，其日产垃圾量共计在６．５吨左右，旅游高峰期，每天平均每米游道就会有２５～４０千克垃圾产生。虽然武陵源建立了几座无害化处理厂，但是其垃圾处理有限，难以将景区内产生的垃圾全部处理掉。此外，景区旅游垃圾也严重影响了水、空气及声环境质量。

  １．２．３　旅游环境保护措施滞后

  我国旅游业的发展现状以开发为主，缺乏环境保护意识。仅有少数旅游景点实施了资源与环境监测并指导了合理的旅游活动管理方案。调查数据显示，每年都有部分旅游景区因旅游资源开发而被破坏，旅游资源日益退化。在张家界市武陵源景区金鞭溪的上游及索溪峪的中下游，分别建有张家界国家森林公园和索溪峪接待区，上述两个服务区主要负责游客的接待工作。张家界武陵源景区旅游品牌建设已取得较好成就，吸引了大批游客，但是与旅游发展的配套环境保护政策还略显滞后，景区产生的大量生活污水未经过净化处理就直接排入溪流，超过了溪水自净能力，严重污染了景区环境，威胁着自然生态的平衡。

  ２．１　法律保护理念缺乏

  我国多数旅游者未形成自觉的旅游环境保护观念，缺乏足够的旅游资源环境保护的法律意识。特别是最近文化层次不同的游客数日益增加，使得旅游环境保护意识整体上呈下降趋势，世界各地都有出现破坏旅游环境的不文明现象。在我国，现在依然没有建立专门的机构或者部门对导游开展环境保护培训，提升其环保意识，更为严重的是部分保护区甚至没有导游或者导游没有加大宣传环境保护知识，不仅没有以身作则进行环境保护，部分导游甚至带来了一些负面影响，如其自身都随意丢弃垃圾、随意雕刻等。

  ２．２　立法保障体系不完善

  《宪法》第９条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源为国有，同时也明确了法律规定集体也有森林、山岭、草原、荒地等自然资源，国家保护珍稀动物和植物以及保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人利用任何手段保护侵占或者破坏自然资源。 《环境保护法》规定的是 对 生 活 环 境 与 生 态 环 境 的 保 护，包 括 大 气、水、海洋、土 地、矿 藏、森 林、草 原、野 生 生 物、自 然 遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区等。所以， 《环境保护法》是我国资源与环境保护的根本法和专门法，也是旅游资源保护的主要法律依据。尽管在２００７年国家旅游局出台了 《关于旅游资源保护暂行办法》，规定的是对各级旅游部门的行政规章，属于部门规章。这些法都在资源保护方面进行了法律规定、明确了法律责任，但目前，我国暂没有旅游资源保护基本法。

  ２．３　缺乏统一的管理体制

  当前，旅游资源管理体制条块分割，管理权责不明，多头管理反而造成管理不当，以实现资源的合理保护，尤其是同属于不同行政层级和行政区划交界处的旅游区，缺乏规范的管理方案，难以有效地保护生态和旅游环境。武陵源的旅游管理体制为 “两块牌子，一套人马”，即包含风景名胜区管理委员会和地方人民政府两个主要负责部门，是多头管理体制的代表。武陵源风景区拥有多种旅游头衔，如国家５Ａ 级旅游景区、世界自然遗产地、国家级森林公园等，其拥有较多的管理机构和身份，是 “多头管理”和 “多重身份”的遗产地的代表。

  ２．４　执法监督机制不健全

  １９８８年前，张家界武陵源风景区所辖４个乡镇，之前是由３个县 级 城 市 组 成，在 当 时 是 比 较 有 名 的 贫 困 山 区。在张家界旅游业迅猛发展的同时，各级地方政府挖掘了该贫困地区所具备的巨大开发潜力以及可能带来的巨大经济利益，然后 开 始 出 现 严 重 的 旅 游 资 源 和 项 目 开 发 竞 争 现象，在布局上产生了一系列重大问题，如重复建设旅游服务设施上，以张家界核心景区水绕四门和天子山为例，两者都建有旅 游 生 活 接 待 区，使 得 旅 游 服 务 设 施 略 显 臃 肿，只会加重生态环境保护压力。当地政府主管部门也曾对部分不合理建筑项目持反对态度，但由于武陵源为湖南省具有代表性的贫困地区，旅游开发带来的经济利益蒙蔽了部分高层双眼，造成上级部门未将环境保护政策贯彻落实到实际中来，这也是张家界缺乏足够的旅游资源法律保护意识的主要原因之一。

  ３．１　确立可持续发展的旅游资源保护立法理念

  旅游资源是张家界旅游业生存和发展的物质基础。张家界想要可持续发展旅游产业就必须严格保护旅游资源，协调好旅游资源的开发和保护关系，遵循 “保护优先”的原则。国家旅游局颁布实施的 《旅游资源保护暂行办法》中提到，在开发旅游资源的同时必须首先考虑资源的保护，合理开发利用资源，做好资源开发和保护的监管与协调，践行社会主义科学发展观。旅游资源为非再生性物质，这就要求我们必须以保护旅游资源为主，严禁过度、盲目地肆意开发旅游资源，在保证旅游资源被合理保护的基础上制定科学而合理的旅游资源开发管理方案，保证旅游资源的可持续利用。

  ３．２　完善旅游法律体系

  在多数法制健全的国家中，其都会构建完善的法律体系来解决各种实际问题，而与旅游有关的法律体系的构建不仅包括宪法，也包括地方性法律法规及旅游景区内部管理方案。然而，不可否认的是我国并未构建完善的环保法律体系，也缺乏最基本的法律框架，各种部门并未达成统一的法律意识及法律文件。生态环境的保护关系到人类的长远生存和发展，是任何一个国家发展都必须落实的一项重要任务，是保障地区旅游发展的基础，加快构建和完善相关旅游法律体系是保护旅游资源，规范旅游开发的重要举措，有助于协调好旅游资源的开发和利用，实现旅游资源的可持续利用，确保人与自然的和谐统一。

  ３．３　明确旅游资源保护的管理体制

  我国对旅游资源进行管理的体制是一个部门、地区分割的管理体制，在立法中旅游资源管理体制的设计应破除 “条块分割，各自为政”的分散局面，参照旅游资源的生态属性，按照统一管理的目标和要求，确立管理机关通过合理的制度安排，协调各利益主体之间的利益关系，形成旅游资源相关主体之间的制衡机制同时，要处理好经营权与所有权之间的关系，使旅游资源保护的管理体制得以顺利运行，对旅游资源保护有职责的部门各司其责，密切配合，在各级党委和政府的统一领导下做好对旅游资源的保护工作。同时，还应根据旅游资源保护法律法规的规定，具体结合地区自身实际情况开展执法保护。

  ３．４　建立完整有效的法律监督保护体系

  任何权力都应当有所制约，旅游开发经营权也不例外，其必须受到法律的监督。张家界虽然是旅游城市，但是在经济发展方面依然相对滞后，缺乏规范的市场经济管理，未构建完善的法治体系，缺乏成熟的经营和管理体制，经营者不惜以破坏旅游资源和生态环境为代价来谋取巨大的经济利益。所以，构建和完善合理而系统的景区开发和保护监管体系是保证旅游业可持续发展的必要措施。各级地方政府部门必须按照合同规定来确立旅游经营权的出让权和归属权，经营方在开发经营过程中必须严格遵守国家制定的各项法律法规，必须建立专门的资源保护基金，明确和追究破坏生态环境的违法者责任，以经济赔偿或制裁的方式来加大资源与环境保护力度，适当分离经营权和所有权，确立各自责任、义务及权利。在做好政企、事企及管理权与经营权分开的同时不断构建和完善相关的法律保护监督体系。

 

［１］李 天 元 ．旅 游 学 概 论 ［Ｍ］． 天 津： 南 开 大 学 出 版 社，２０００：１３２．

［２］袁正新 ．张家界旅游资源的开发与法律保护 ［Ｄ］．湘潭：湘潭大学，２００７．

［３］张朝枝，徐红罡 ．中国世界自然遗产资源管理体制变 迁———以武陵源案例研究为例 ［Ｊ］．管理世界，２００７ （５）