PPP工程项目融资风险影响因素及对策

  内容摘要：建设周期较长、投入资金较大以及影响因素繁多等是 PPP 项目具有的基本特征，因此这类项目一般不确定性较大，风险很高，在整个项目的开展过程中必须强化风险的管控意识。本文在阐明 PPP 融资项目风险基本特征的前提下，重点对 PPP 融资项目风险的影响因素进行综合分析、研究，进而提出针对 PPP 融资项目风险的应对策略。

  关键词：PPP 融资项目 风险 影响因素应对策略

 

  PPP（Public Private Partnership）模式，实际上就是公、私形成合作伙伴关系的模式，这是从 20 世纪 90 年代开始国际上广泛应用、推广的新兴的合作模式。PPP 的基本内涵是政府资源和社会资本两者通过丰富多样的合作，在为社会提供优质的公共产品和服务的基础上，实现风险共担和互利共赢。国外对融资项目风险的研究都是依据统一的研究框架开展的，即风险识别 - 风险评估 - 风险控制 - 效果评估 - 调整。顺着这一研究思路，综合运用定量、定性的研究方式，从多个视角对PPP 融资项目存在的风险进行研究。国内学者多将研究重点集中于融资项目的风险管理（罗斌，2006；高纬，2008；聂高辉，2009) 和担保方面（刘媛媛，2008；吴琦，2006；干云峰，2008），另外，国内还有部分学者从 PPP 融资模式在公共基础设施建设项目和大型工程建设项目等领域的应用情况入手进行了深入研究，但是对于项目融资方案确定之后如何对存在的风险进行有效管控等方面，却没有进行较多的涉及和探讨，仍需进一步深入研究。

  PPP 融资项目风险除具有一般风险的普遍特征外，还具有以下特征：

  （一）风险的偶然性比较大

  采用 PPP 融资模式的项目一般都是具有建设周期长、资金投入需求量大、贷款偿付的周期长等特点的大型公共基础设施项目，不管是项目所处的外部环境，还是就项目自身的建设、运行周期而言，PPP融资项目风险面对的风险周期都比较长。而在项目的整个运营周期中，项目所处的环境可能会产生不可预知的改变，还有项目周期越长，突发情况发生的几率越大，因此，PPP 融资项目风险的偶然性较大。

  （二）项目主体中各自承担的风险不同

  PPP 项目的正常运行及顺利实施需要项目参与各方的通力协作，但由于项目参与各方的预期收益和建设初衷有差别，因此他们各自所要承担的风险也不尽相同。对政府公共部门而言，其面对的风险主要是对私营企业选择的风险、有特殊要求的公司的股本和债务风险等。对于私营企业，要面对的主要风险是项目所在地和公共部门相关法规等的变更对整个项目建设产生的不确定性风险、有特殊利益要求的公司投资的风险、实际收益不能达到预期需承担的风险等。而对银行而言，整个项目建设和运营过程的每一个环节面对的风险都会给银行贷款收回的时间及能力带来影响。

  （三）风险具有阶段性特点

  为了有效降低项目的整体风险，PPP项目的融资一般都是多种融资方式的组合，其目的就是把项目的融资风险分解到项目的不同阶段。因此，PPP 融资项目具有的这一特征使其风险也具备明显的阶段性特征。另外，根据这类项目本身具有的生命周期特征，可将 PPP 项目划分为建设期、运营期等，不同阶段的风险类别及风险大小也不尽相同，这也体现了融资风险较大的阶段性特点。

  （四）风险具有很大的不确定性

  PPP 项目的参与主体很多，主要包括政府或公共部门、私营企业、项目公司、

股权和债权人、材料供应方、建设单位、保险公司和所建项目的最终使用人等，各方参与主体承担各自相应的风险，同时，项目参与主体各方的协作还可能给整个项目带来很大的不确定性风险。因此，若想有效降低这些不确定性，各个参与主体就需要通力协作、共同商讨对策。另外，由于 PPP 项目的开展主要体现的是公共部门的社会服务意识，因此，所在地法律法规以及公共部门相关政策的调整、变更，也会增加项目风险的不确定性。再者，作为私营企业，还要承担可能的国有化改革带来的风险。

  （一）政治环境风险因素

  政治风险是指因战争、国际关系变化、政权更替、法律变更等造成的 PPP 项目固定资产以及流动资金等受到损失的风险。总体上，政治风险基本可分为两类，即政局的稳定性和政策、法律的稳定性，具体而言，主要是三个方面的风险：主权风险、法律风险和税收风险等。通过分析总结，PPP 项目失败的主要原因体现在以下几个方面：法律法规和合同监管等的公开透明程度不足、政府相关政策的连续性较差且变更过快以及民间资金难以预见和防范的政策风险。因此，为有效降低这种风险，就要求在相关法律法规的执行和各种特许合同的监管过程中遵循公开、公正、透明的原则，杜绝官僚主义现象的发生，尽可能将人为因素的干扰程度降到最低，进而有效避免合作各方的利益受到损害。

  （二）经济环境风险因素

  经济环境的风险是指因不可预知的经济发展状况以及项目建设实际需求的不确定性，使项目可能面对的风险，这主要包括资金风险、汇率风险、利率风险和通货膨胀风险等。资金风险是指项目建设的投资方不能按合同规定及时、足额地补充资金，从而造成项目建设工期延误甚至工程停滞的风险；汇率风险是指项目所在国家或地区的货币兑换、经营收益资金汇出等汇率的波动可能产生的货币贬值的风险；利率风险是指项目在运营期间，因利率的变化造成项目的资金投入增加且相应收益降低的风险；通货膨胀风险是指项目所在地在通货膨胀的背景下可能产生工资和物价水平大幅提高的情况，这将导致项目运营成本的升高，另外，通货膨胀还有可能影响到国际市场上材料设备等价格上涨情况以及项目所在地货币贬值幅度等。

  （三）工程建设风险因素

  工程建设风险主要是指项目不能按既定工期竣工、工期延误以及竣工后不能达到预期标准的风险。工程建设的风险主要体现在：工期延误、建设成本超支、工程质量不符合设计确定的技术经济指标要求以及极端情况下可能发生的项目建设取消等。项目能否按预定工期顺利竣工主要与建设资金跟进情况、工程技术力量投入情况、后勤保障情况以及自然条件影响等多种因素有关。项目的工程建设风险一般贯穿于整个项目的建设和试运营阶段，是PPP 融资项目的一个关键的核心风险。项目存在工程建设风险就说明项目建设不能按预定计划投入运营，不能有效获得足够的经营资金量用来保证费用和偿付融资债务，造成贷款利息增加，进而增加整个项目的建设成本。

  （四）技术风险因素

  PPP 项目应用的技术对其自身的影响主要体现在技术的先进性、可靠度、适用性、稳定性和技术难度等方面，上述各方面在很大程度上决定了项目的可操作性。对项目建设的各方参与者而言，PPP 项目的最大风险来自项目的建设和试运行这两个阶段，这一时期的主要问题就是技术障碍。对 PPP 项目的技术论证应重点关注以下内容：所采用的工艺、设备是否先进，工程报价是否在合理范围，项目是否符合国家的相关产业规划，另外还要关注引进的技术、设备是否与项目所在地的基本国情相适应，引进的先进技术是否有能力消化、吸收，技术和设备的引进是否重复，资源的利用情况是否高效、节俭，是否符合项目所在地的相关能源政策以及是否对项目人员进行有效、全面的培训。

  （五）经营管理风险因素

  经营管理风险主要指在项目建设和后期的运行、维护过程中，因经营上的组织管理问题产生的各类风险及损失，一般包括监理、工程质量、财务、项目组织、违约等方面的风险，还包括在项目运营期间发生安全事故造成的损失以及项目参与各方缺失有效的沟通和协商机制产生的损失。另外，项目管理者自身的能力、长期积累的相关管理和专业技术经验等也是评测和避免经营管理风险时应重点考虑的影响因素。

  （六）不可抗力风险因素

  不可抗力风险是指某些项目参与各方不可预见的且自身无法解决和避免的事件对项目造成一定的损失甚至将项目摧毁等的风险，例如自然灾害、疾病传播、战争以及基础设施和设备遭到意外破坏等风险。一旦发生了不可抗力的情况，整个项目可能面临工期延误、建成后不能正常运营甚至整体破坏等情况。通常情况下，项目建设各方主体根本不能控制和应对所面对的不可抗力风险，因此基本上只能依靠有此类保险业务的保险公司来转移风险。综上所述，在项目的工程实践过程中，应依据 PPP 项目的具体情况，利用有效、合理的风险分析方法，根据上述各个风险的特点筛选并确定影响融资项目风险的关键因素。

  “合作”是 PPP 项目的精髓，它更加注重政府部门和社会资本之间的合作，然而私营企业在项目参与过程中往往处于弱势地位，因此，PPP 融资项目应从以下方面积极采取应对风险的措施：

  （一）进行合理的风险分担

  PPP 融资项目得以正常运营，首要前提是应根据项目各参与主体的职责对整个项目存在的多种风险进行合理有效的分化和分担。开展这一工作，首先要协商确定项目各参与主体能够获得的风险红利，然后再明确、强化各风险承担主体的责任，这样才能使项目预定的目标能够顺利实现；其次是在将项目中存在的各种风险进行合理有效的分担后，相关风险承担各方应对风险管控的细节进行详细描述，使项目的整体效益达到最大化。对项目存在的风险进行明确的风险分担后，项目主管部门应对项目风险管控的细则内容进行论述，如对风险收益如何分配的详细方案进行说明，这就给参与项目风险管控的各风险承担主体提供了有效的动力，进而积极推动项目各种风险的合理分担，最终达成项目整体收益的最大化。

  （二）缴纳风险准备金和补偿风险控制成本

  为保障项目建设的顺利开展，在合理划分好各方的风险承担比例后，各风险承担主体应根据自身承担的风险比例缴纳相应的风险准备金，这些资金应集中缴存至项目各方共同组建的项目公司，从而对项目各风险承担主体起到一定的敦促和约束作用，使项目各参与方能更积极地进行风险管控，如果发生由项目某一方自身的原因导致没有有效尽到风险管控的责任和义务，给参与项目建设的另一方的利益造成了损害，就应该从风险准备金中拿出部分资金对损失一方进行合理的补偿，这样才能有效保证各方对项目风险的管控力度和效果。对项目风险控制成本进行适当补偿，就是政府主管部门先期对项目公司的建设成本和预计收益进行测算，若实际产生了一定的亏损那就由政府给予适度的经济补贴。项目建设及运营过程中风险可能随时发生，项目各参与主体为管控项目风险需要付出相应的成本，若有了合理的风险控制成本补偿机制，各风险承担方就能更积极、更有效地投入全部精力来防控风险。

  （三）实现管理机构专业化与培养复合型人才

  从 PPP 项目开始立项、筹建，到组织建设施工以及后期的投入运营等整个项目建设过程中，涉及到的问题涵盖面广泛，工程建设系统较繁杂，因此政府主管部门和私有企业之间要努力营造良好的合作伙伴关系，做到优势互补、协作配合，且为了切实保证 PPP 项目的顺利开展和有效运作，应合力组建专业化的管理机构。另外，应积极寻找高素质的复合型人才，所谓复合型人才，就是既能胜任一些诸如文件起草、资金募集、合同洽谈、风险分配、收益分配方案制定等一般工作，又具备并能熟练应用法律、金融、管理和财务等专业知识，还拥有一定的 PPP 项目管理、运作经验的高水平人才。高效的专业化管理机构和高素质的复合型人才是 PPP 融资项目风险管控必不可少的条件，然而这些资源正是我国目前所匮乏的，因此，现阶段应该重点发展专业化的管理机构和加大复合型人才的培养力度。

 

1. 潘永明，刘曼 . 基于互联网金融的中小企业融资模式创新.商业经济研究，2015（5）

2. 杜莹冰 . 新时期我国 PPP 融资模式问题研究 . 行政事业资产与财务，2014（11）

3. 柯永建，王守清 . 基于案例的中国PPP 项目的主要风险因素分析 [J]. 中国软科学，2009（5）

作者：杨雪琴 刘 敏       单位：重庆人文科技学院工商学院