中小学教师纪律处分法律问题研究

  我国法律当中并没有明确规定“教师惩戒”。因此要厘清教师惩戒的概念，首先要明晰“惩戒”的概念。《辞海》中将“惩戒”解释为“惩戒过错，警戒将来”，即惩戒的对象应当是过错，是被惩戒者的不良行为，而非被惩戒者的身心健康。新华字典》对“惩戒”的解释是“通过惩罚，使人警戒”，即以“惩戒”为手段达到“戒除”的目的。这里的惩戒不可以理解为体罚，也不可以理解为变相体罚。惩戒是对失范行为作出的批判性的评价，由此来避免失范行为重复出现，促进合范行为产生及巩固的一种教育方式。教师惩戒是在进行学生管理工作中，对失范学生行为给予否定性评价，让犯错学生悔过，进而减少失范行为再次发生，来规范学生行为的一种教育方式。2019 年 11 月 22 日，教育部发布的《中小学教师实施教育惩戒规则（征求意见稿）》对“教育惩戒”作出了明确的定义，即教育惩戒是学校和教师的职务行为，是教师履行教育教学职责的手段和职权。我国学者普遍赞同，教师惩戒权是专属于教师的权力，惩戒是改正学生失范行为的方式，属于教师职业权利的一部分。劳凯声教授认为教师惩戒权是教师依据法律惩戒学生的权力，在某种程度上是教师的权利。有学者认为教师惩戒权是一种具有强制性的管理学生的权利，这种权利基于教师职业身份而获得。教师惩戒是教师以法规、校规为依据对学生失范行为的管理。以促进学生合范行为产生的一种教育当中独有的方式。在探讨教师惩戒的同时，会涉及到教育惩戒的概念。有学者认为教育惩戒是教育管理者为维持日常教育教学秩序，进行教学活动，依据教育法赋予教师的一种权力，当有学生违返校纪校规的时候对学生行使的一种教育权。有学者指出教育惩戒是以关爱学生为出发点、不侮辱学生人格、不伤害学生身心健康，使学生自己认识到过错并及时改正的教学管理方法。由此可见，教师惩戒是狭义的教育惩戒。实施教育惩戒的主体是多元的，其中既包括校长也包括教师个体。依据实施主体的不同将教育惩戒分为广义的教育惩戒和狭义的教育惩戒。广义的教育惩戒是学校与教师共同实施的，狭义的教育惩戒既指教师惩戒。日本教育法学家兼子仁把教师的教育权分为两种：一种是由教师个别行使的教育自由权，一种是由教师集体（学校）行使的教育权，教师惩戒权就包含在教育权当中。教育惩戒的权力归属，从法律层面上来讲，应当归属于学校，但是教师是对学生进行管理的直接执行者，因此教师惩戒权本身具有一定的合理性。在教学实践中，学生的失范行为多数是零散、细微的还没有严重到学校层面处理的程度，教师作为惩戒的直接执行者，由其对学生进行惩罚，既便于操作也符合情理、法理，因此将教师惩戒权理解为狭义的教育惩戒权。笔者同意上述观点，并在此基础上进行本文的论证。
（二）教师惩戒的理论基础

  教育学家马卡连柯指出：“合理的惩罚制度不仅是合法的，而且是必要的。这种合理的惩戒制度有助于形成学生的坚强性格，同时也能培养学生抵抗引诱和战胜引诱的能力”。夸美纽斯曾经指出：“惩罚人的过错，并不仅仅是针对人行为的后果，更是对人行为的约束，促使错误不再发生”。杜威是提倡尊重儿童的典型代表人物，他曾经提到惩戒是非常有必要的，他提出儿童在必须接受领导力教育的同时，也要接受服从力方面的教育。教师惩戒权的发展经历了从传统到现代的过渡和演变，它经历了从“放任”到“限制”的发展历程，以及之后对于体罚的禁止和 20 世纪之后对儿童权利的关注。教师惩戒权的存在具有多门学科依据，其中包括心理学、教育学以及法学，通过分析教师惩戒权的渊源和发展历史能够更加明确教师惩戒权的理论基础。古代埃及、印度、罗马以及西欧国家的中世纪都有记载关于惩戒学生的事项。我国古代就已经开始重视教育惩戒了，惩戒教育的历史源远流长。但是，我国古代，惩戒学生的观念大多停留在早期儒家的“勤教严管”道德层次。官府、家长和学校都用或明示或暗示的方法来规定的，对学生的学习和生活进行各个层次全面性的支配。中国汉字中的“教”从造字方法上理解，“孝”是教育目标和教育内容，“攴”代表教育的方式，“攴”是轻轻击打的意思，在古代同“扑”，代表戒尺。“攴”是篆体，像手持杖或者执鞭。说明古代学生在教师的执鞭督促之下学习。《学记》中关于“教之大论”的七条管理措施中包含教师要准备好教鞭和戒尺，来维持教学秩序。明清设有绳衍厅，在它的内部设有集衍册，用以记录学生犯的错误，并且可以惩处学生。《学记》中还记载教师在教育学生的时候必须要准备戒尺和教鞭，前者保证“教”后者来对“学”进行督促。因此从历史的角度追根溯源，教育和惩戒是紧密相连，密不可分的关系。

  虽然教师惩戒在实践中是客观存在的，但是国家的相关教育立法并没有明确的规定，实践中也因此导致了一些问题。下面笔者从国家和地方立法两个方面对教师惩戒进行分析。

  （一）国家层面的法律规范分析

   相关法律未明确规定“教师惩戒”，因此其法出无源。虽没有明确规定，但是教师惩戒与《教育法》的法律旨意相一致，教育法律法规中含蓄的规定了学校或者教师对于学生的管理权利，管理权当中也包含着一定的惩戒行为，意味着含蓄的赋予了教师一定的惩戒权，将教师的惩戒权力隐含在教师的管理权和教育评价权当中。2019 年 1 月 23 日，国务院印发了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》提出要尽快制定教育惩戒权实施细则，该《意见》第 14 条明确规定“制定教育惩戒的实施细则，明确教师教育惩戒权”。笔者将现有国家层面的教育法律条文归纳总结为以下两类（见图 1）。从法律规范可以看出，我国现行教育法律法规中，既没有明确的赋予教师惩戒权也没有否定教师拥有惩戒权。但是我们能够从教师管理学生的目的、方式当中推断出教师应当拥有惩戒权。笔者认为合理的惩戒有助于学校集体良好有序的学习氛围，学生个体身心良好的发展，培养学生责任感、坚毅的品格、抵制不良诱惑的能力以及学生的尊严感。教师通常是学校活动最直接的执行者，因此有必要明确规定教师指导和管理学生的权力。现有的教育规范虽然没有明确教师惩戒，但在一定程度上承认了教师惩戒，为教师惩戒的实施提供了相关的法律支撑。但是对于教师应当如何对学生的失范行为进行处分并没有做出具体的规定和解释。教师惩戒权仅仅是不完善、不全面的，而不应该被忽略或者禁止。正因为在立法上存在缺陷，更值得法律工作者和教育工作者们对教师惩戒的理论与实践进行不断地探索与完善。明确规定学校和教师有管理学生权利的同时，教育立法明确规定禁止教师体罚学生。但是笔者认为关于尊重保护学生权利，禁止体罚还只是笼统的规定，没有具体界定体罚的边界，也没有明确列举教师禁止实施的行为有哪些，只具有一定的威慑作用，因此在教学实践当中教师没有行为依据处于两难境地。2019 年 11月 22 日，教育部发布《中小学教师实施教育惩戒规则（征求意见稿）》，向公众征求意见。教育惩戒实施细则正处于研究阶段。当前立法未对教师惩戒进行明确的规定。教师惩戒仍然是一个模糊的概念，教师惩戒的实施面临着诸多困难。当前亟待进行教师惩戒立法工作，对教师惩戒进行专门的立法。教师惩戒涉及到很多因素其中包括教师惩戒的概念界定、性质、内容范围、惩戒条件、惩戒方式、惩戒原则、惩戒程序等，立法应当作出相应的规定。《广东省学校安全条例（草案修改稿征求意见稿）》中明确规定：“学校主管部门可以制定具体的教育惩戒规定”。管理规制是指班级或学校对教育惩戒进行的引导或者规范，它是在管理规约的基础上制定的。尽管管理规约不属于法律的范围，但是它可以作为法律的重要补充部分，能为法律的制定提供基础性保障，也可以暂时性的弥补法律的滞后性，调节法律调控之外的社会关系。实践中，中小学的校纪校规和班纪班规，就属于事实上的管理规约。中小学的班规班约在一定程度上等同于惩戒规定。承担着对学生的日常行为进行管理和惩戒的作用。例如魏书生依法治班、郑州二七小学的“温馨班规”、山东寿光教育集团“弹性惩戒”这些经典案例。他们的共同特点是不仅仅建立教育惩戒规则，而是建立完备的惩戒机制，发挥学生的主体作用，鼓励家长参与，有效解决了教师惩戒适当行使的问题。管理规约是教育惩戒的基础，也是学校和教师实施惩戒的制度保障，为教育惩戒法律法规的制定提供了经验和素材。结合上述对教师惩戒国家与地方两个层面的分析，笔者认为教师惩戒的存在兼具合法性与合理性。

  （二）地方层面的法律规范分析

  （一）实践中教师惩戒的运用困境

  （二）教师惩戒运用困境的成因

  （四）我国台湾地区

  （一）立法明确教师惩戒的必要性及可行性

  （二）立法明确教师惩戒的原则
  （三）具体立法建议