学前教育民营化中的政府法律责任研究

  本篇论文是一篇法律硕士论文范文，进入２１世纪以来，国家对于学前教育发展的主要导向是采取多种措施扩大学前教育资源，支持和鼓励社会主体兴办学前教育机构，民营化的趋势不断加强。从实践中看，这一时期各级政府既是学前教育的主要提供者，同时也扮演着教育标准制定者和学前教育监管者的角色，其法律责任在这一阶段可以概括为学前教育质量监管责任和教育投入责任两类，也即政府对于学前教育的直接执行责任。

  （一）问题的提出

  学前教育又称“幼儿教育”，１是一种主要针对接受小学教育之前的适龄儿童进行的教育活动，其教育并非以知识传授为导向，而是更多的偏向常识基础教育和智力、认知能力开发。学前教育最为广泛的含义是对于小学教育前的儿童进行教育的所有行为或活动，既包含儿童出生之日起在家庭环境中来自父母、亲人的教育，也包含家庭之外社会主体对儿童进行的教育，还包括以幼儿园为主要代表的教育机构中由幼师进行的有计划、成体系的课堂教育。学前教育在狭义上的概念则是根据我国１９９６年国家教育委员会颁布的《幼儿园工作规程》总则第二条：“幼儿园是对三周岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构，是基础教育的有机组成部分，是学校教育制度的基础阶段”，由此而言，学前教育是一种依托幼儿园为场所，兼有保育、教育职能的基础教育。从法律层面上，我国并行学前教育、初等教育、中等教育和高等教育四大基本教育制度，也明确了国家对于发展学前教育的重要责任。我国在２０１８年提出的在２０３５年前将学前三年教育在全国普及的战略目标，再次明确了我国学前教育发展过程中，政府所负有的重要责任。长期以来，学前教育在我国的定位为“公共福利事业”，学前教育的实行、发展、普及均主要着眼于公益性、福利性，直到改革开放后，国家开始改变过去长期以来大包大揽的学前教育发展模式，借助社会主义市场经济体制的逐步建立和逐渐富裕起来的社会民众对于学前教育的多样化需求，民办学前教育机构应运而生，直到２０００年之后，随着我国《民办教育促进法》的出台，我国明确提出了社会主体可以作为学前教育的办学主体，学前教育逐步走向市场化，我国学前教育公办为主的情况有了变化，出现了学前教育民营化的第一次高潮。民营学前教育机构发展至今在学前教育事业中起到了越来越重要的作用：截止到２０１７年，我国共有２５．４９万所幼儿园，入园人数４６００．１４万人，其中民营幼儿园１６．０４万所，占比６２．３％，民营幼儿园入园人数２５７２．３４万人，占比５５．９１％。当前，我国以义务教肓为代表的基础教育己经十分广泛和完备，政府也给予了相应的重视和监管，自下而上来看，基础教育乃至整个公民教育体系的开端都是学前教育，就个人而言，优质的学前教育可以正确而科学地塑造一个人的健全人格、社会认知、价值体系、生活习惯等，２其作用的范围不仅仅限于接受教育的小段时间，而是超脱幼儿成长阶段，作用于一个社会个体长大成人后自我实现、创造社会价值的全过程；另一方面，有研宂证明：在整个公共投入领域而言，对于学前教育的财政投入与产出的回报率最为可观，３由此可见，就学前教育的社会收益来看，显而易见的是高质量的学前教育可以反馈于公民个体的成长，直至反馈于整个社会，因为高质量的学前教育有助于在成长过程中塑造优秀的青少年，从而在长大成人后得以创造更高的社会价值。由此，优质而充分的学前教育对于儿童个体的顺利成长和社会的良性发展都占有着举足轻重的地位。但是与其重要性形成鲜明对比的是，近几年，幼儿园特别是民办幼儿园时时处于舆论风暴的漩涡中心，园区安全事故、校车交通意外、幼儿故意伤害、食品卫生安全、幼教虐待儿童、“小学化”倾向严重等负面问题不断见诸报端，经粗略检索，仅２０１０年－２０１７年，见诸新闻媒体的幼儿园事故就高达４０余起，其中民营幼儿园更占３８起。面对这些现象，本文值将问题聚焦于：这类负面事件大多发生在民办幼儿园，在学前教育民营化趋势已然势不可挡的当下，面对学前教育的民营化，政府是否仍然肩负着相应的法律责任？政府原本的角色定位发生了何种变化？肩负学前教育事业发展和管理职能的政府又应当如何回应这种新的变化，并承担起哪些新的法律责任？

  （二）概念的界定

  为界定学前教育的民营化，第一步要对其核心概念“民营化”进行界定，根据《现代汉语词典》的定义，“民营”即为“民间经营”，推而广之，“民营化”可以理解为某种事业改变其原本的经营形式，转变为民间经营的过程，就学前教育领域而言，其内涵可以概括为：原本作为公共服务的一部分而由财政直接投入兴办的学前教育机构，其中的一部分逐步转变为民间和社会资本进行投资和经营的过程。根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第二条，学前教育民营化可以概括为“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费举办各级各类民办学前教育机构的过程”。仅就词语“政府责任”而言，其内涵并不明确，在法学、政治学、公共管理学的领域中均有出现，在不同的语境及文章结构中，其含义表现出不同的面相。从文本解释的角度来看，政府责任一词至少包含两个方面的内涵，一是授权自行政组织法中行政权力相关条款的行政职权意义上的法律责任，二是法理上“违反相关法律法规而应当承担相应法律责任”所指向的，带有处罚性、强制性的不利后果意义上的法律责任。由此进行延伸，我国行政法领域的相关学者在研究政府法律责任时主要采用了这样两个意义上的概念进行界定，也即所谓的积极责任与消极责任。积极责任是指政府、政府各组成部门以及公职人员在宪法和法律下所担负的积极作为的权力和义务，通过行使行政权力履行法定职责，从而担负起维护公民基本权利、推进大众整体福祉等法律责任。２消极责任是指政府、政府各组成部门以及公职人员不按照行政程序、超越行政权限等行使行政权力或不履行法定职责而需要承担的不利性的法律责任。３本文以此内涵为起点，在论证分析后意在具象化和扩展民营学前教肓领域政府法律责任的内涵，故将政府法律责任的内涵限定在民营学前教育领域的各项法律责任，以此进行展开。

  二、学前教育民营化中政府法律责任的逻辑证成