新形势下农村基层公共管理问题与治理绩效提升

  摘 要：提升农村基层公共管理能力是社会主义新农村建设的重要内容。随着新农村建设的推进，各种矛盾凸显，需要充分认识农村基层公共管理在促进农村经济社会发展过程中的重要性，理清乡村振兴建设背景下农村基层公共管理的新形势，发现农村基层公共管理在管理职责界定、管理组织设置以及农村传统文化环境等方面存在的新问题，为提升农村基层公共管理绩效提供对策建议。

  关键词：新农村；公共管理；绩效提升；社区治理

  长期以来，我国农村基层管理是以农村基层组织与乡村道德约束相结合的自治模式。新农村建设促使农村改革不断深入，推动了农村经济社会发展，也给农村基层公共管理农村带来新的挑战。特别是随着城镇化建设的推进和乡村振兴战略的提出，乡村人口流动逐渐加快，农村基层传统的血缘和亲缘关系逐渐淡化，农村各种思想交汇，各种矛盾开始凸显，农村基层公共管理随之发生较为深刻的变化以适应新形势的要求。但是，农村基层政治建设仍然存在很多问题，需要持续创新农村公共管理职能，提升公共管理绩效，充分发挥农村基层管理组织和政府部门对农村经济的调节作用，促进农村社会事务不断发展进步，推动社会主义新农村建设目标，早日实现乡村全面振兴。

一、农村基层公共管理的作用

  农村公共管理是以政府为主的社会组织为农村经济、社会以及政治发展提供服务职能的管理形式。农村公共管理职能包括对农村社会秩序的维护，提供公共物品与服务，优化农村社会资源配置，完善农村社会保障，为培育和完善农村市场体系提供保障等，最终实现乡村振兴。

  1. 调节经济发展环境，优化农村资源配置。农村发展的核心是经济的发展。农村公共管理通过发挥政府职能，一方面调整农业生产要素市场价格，促进农业生产顺利开展；另一方面，以政府补贴、税收减免等形式降低农业生产成本，激发农民生产积极性，调整农村社会收入差距，促进农村社会公平。同时，政府公共管理职能为农村提供公共物品与服务，完善农业基础设施，优化农业发展市场秩序，引导农村公共产品与服务供给，优化农村资源配置，有效促进农业和农村的持续健康发展，稳定农村经济。

  2. 完善农村社会保障，保护农村生态发展。社会发展与生态保护同样是乡村振兴战略的重要内容，这也是农村公共管理的重要职能。长期以来，我国长期存在城乡社会保障差异化问题，而随着新型城镇化发展，农村社会发展需要完善社会保障制度与体系，为新农村发展和提高农民生活水平提供社会保障，解除农村居民的后顾之后，需要通过政府公共管理职能完善社会保障。同时，随着城市资本进入农村，改变农村经济发展模式，农村生态环境保护遭遇新的挑战，也需要充分发挥公共管理的生态保护职能，为环境保护提供监督与管理。

  3. 保护农民合法权益，推动农村社会发展。社会主义新农村建设最根本的是让农民享受改革发展的成果。政府通过公共管理职能保护农民合法权益，对发展过程中不利于保护农民利益的行为进行规范，保障农村社会稳定。具体体现在政府相关制度的实施与执行，新农村新制度、新标准的制定，以深化农村社会制度改革，保障农村居民在土地、财产、医疗以及教育等相关方面的合法权益；另外，解决新农村建设出现的新问题，完善农村公共服务，为保障农民合法权益提供帮助与咨询，逐步消除新农村建设中对农民利益的限制，推动农村社会全面发展。

二、农村基层公共管理存在的问题

  1. 公共管理主体单一，资源整合能力不足。公共管理主体具有多元化特征，通常以政府主导的多元社会组织与力量参与。但是，我国农村基层公共管理主体则多以政府为主，缺乏其他社会组织与力量的参与，虽然随着新农村建设，越来越多的社会组织参与到农村公共管理中，但是没有充分发挥作用，仍以政府为主，导致农村管理的资源整合力度不足。这与我国农村公共管理的传统有关，在传统思想影响下，农村基层政府普遍较为保守，缺乏创新与进取精神，对政策的执行具有盲目性。加之农村基层政府工作人员素质参差不齐，公共管理和公共服务意识较弱，很难因地制宜，整合当地资源，并根据本地区实际情况灵活执行相关政策。

  2. 公共管理资金使用偏颇，公共管理缺乏长远意识。发展经济一直是农村公共管理的主要目标，导致农村基层公共管理普遍忽视政治、社会与环境等其他方面的功能。在公共管理资金使用方面，更多的投入具有较大经济收益的方面，特别是能够较快增加政府财政收入的项目，甚至常常挤占农业发展、公共基础设施建设以及环境保护等方面的资金，缺乏资金使用的透明度。尽管在乡村振兴战略下，公共管理的全面性得到重视，政府财政资金加大在农村卫生、教育、养老以及公共基础设施方面的投入。但是，农村基层公共管理对农村市场的倾向性仍然高于其他方面，不利于农村地区公共管理职能和绩效的全面提升。

  3. 农村居民参与度较低，影响公共管理绩效。农村基层公共管理与农民生活息息相关，关系到农村居民的整体福利，但是却普遍存在农村居民参与度较低的情况，很多公共管理项目农村居民缺乏知情权，基层政府代办现象严重。以农村失地农民养老保险为例，一些地区农村居民不了解失地农民养老保险情况，基层政府在协助办理养老保障相关手续时，仅让农村居民提供身份信息并签字即可，导致很多失地农民误以为失去土地就失去了保障，影响公共管理绩效。而政府各种支农补贴、养老与医疗补助等，由于需要农村居民缴费配合，则具有较好的政策实施效果。总体而言，农村基层公共管理中，需要农村居民缴费、提供信息等方面的项目一般具有较高的参与度，执行效果也较好，而基础设施建设、环境保护等方面的管理内容无须农村居民配合，则普遍透明度较低，容易产生误解，不利于相关项目顺利实施。

  4. 公共管理绩效考核标准不一，绩效衡量较难。农村基层公共管理涉及的内容较多，管理目标也因农村发展水平不同而出现差异，因此，很难确立明确的管理目标，即使确立了目标，对目标的实施缺乏过程控制，也很难衡量公共管理绩效。这与我国农村经济与社会发展体制有很大关系。农业是农村发展的基础，农村公共管理体系也是围绕土地和农业而展开，而随着城镇化的发展，很多地区出现以售卖土地实现收入的情况，传统农业不再是农村经济发展的基础，原有的农村公共管理体系、管理目标设定与实施也随之受到冲击。加之农村基层公共管理人才缺乏，无法在新形势下发挥公共管理职能，导致工作中执行无力、执行效果较差等问题，而由于缺乏有效的监督与过程控制，无法及时调整目标，并对管理进行量化考核，增加了农村基层公共管理成本。

三、农村基层公共管理治理绩效提升对策

  1. 转变农村公共管理理念，促进农村公共管理绩效全面提升。乡村振兴是农村地区政治、经济、文化、社会以及环境的全面振兴。因此，应该转变以经济发展为主的公共管理目标与理念，回归农村基层公共管理的职能，发挥公共管理效用。对于经济发展水平较高的农村地区，在公共管理政策制定和资金投入上，要注重向其他方面倾斜，重点完善农村社会保障体系，建设社会主义新农村治理体系，发展农村生态环境保护项目，重视新农村文化设施与文化项目建设，保障农村全面发展。而对于经济发展较为落户的农村地区，则要注重各方面平衡发展，改变以往先发展经济后发展社会的公共管理路径，以全面发展提高农村居民生活质量。

  2. 多元化农村公共管理参与主体，提高农村公共管理资源整合力度。政府是公共管理的投入主体和执行主体，乡镇政府是农村基层公共管理的主导方，要充分发挥政府部门在公共管理中的作用，强化政府对公共管理政策的执行能力。明确政府各部门分工，积极动员企业、社会组织和农村居民等，整合各项资源，优化农村公共管理资源分配，提高公共管理效率。同时，简政放权，建立服务型政府，增加政府协同办公投入，减少政府公共管理服务流程，降低农村居民负担。农村居民委员会是基层农村自治组织，要着手降低村集体组织的行政属性，发挥农村自治组织的服务职能，加大力度惩处农村腐败问题，增加农村居民对政府的信任感，提高农村居民对公共管理政策和项目的知情权与参与权。

 3. 强化农村基层公共管理执行与监督，提升农村公共管理效果。首先要建立农村基层公共管理主体责任制。由于农村公共管理涉及面广，内容较为复杂，政府各部门间协调容易出现困难，各部门交叉管理容易导致责任缺位，降低整体效率。因此，针对不同的公共管理目标，需要采用主体部门责任制，建立主体责任部门领导下的协同合作机制，以打破各部门各自为政相互推诿的弊端，整合政府资源。其次，要建立公共管理动态过程控制与监督机制。一方面，对公共管理项目资金使用情况进行审查与管理，避免相关资金的挤占、挪用等现象，在管理上保障政府资金投入的透明度与使用效率。另一方面，实施政策执行的过程管理和结果评估，强化过程控制，及时纠正政策执行偏误，确保公共管理方向正确。同时，发挥社会组织和农村居民对相关项目的监督职能。
  4.明确农村基层公共管理目标责任，完善绩效考核机制。农村基层公共管理是个系统工程，需要以目标为导向，层层分解，层层下达，将责任、权利与利害关系明确至各部门、各工作人员，还要针对农村发展程度的不同，明确总体方向，采取动态灵活的实施方法。同时，要采取动态考核机制，改变重结果忽视过程的考核方式，提高过程绩效权重，结合公共管理监督机制，合理制定考核目标，前瞻性的推动整体目标的最终实现。另外，要发挥绩效考核对公共管理人员的激励作用，挖掘公共管理人员潜力，充分发挥相关人员的积极性，鼓励创新，提升农村公共管理整体效率，促进我国农村基层公共管理的科学化发展，推动社会主义新农村全面建设和全面发展。

参考文献

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